Главная » Кухня

Бюджетное устройство рф. Бюджетная система и бюджетное устройство

Бюджетные отношения представляют собой финансовые отношения государства на федеральном, региональном и местном уровнях с государственными, акционерными и иными предприятиями, а также населением по поводу формирования и использования централизованного фонда денежных ресурсов.

Бюджет является формой образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти.

Совокупность всех видов бюджетов образует бюджетную систему государства. Взаимосвязь м/у ее отдельными звеньями, организацию и принципы построения бюджетной системы называют бюджетным устройством.

Основы бюджетного устройства определяются формой государственного устройства страны, действующими в ней законодательными актами, ролью бюджета в общественно воспроизводстве и социальных процессах. От формы государственного и административного устройства зависит также построение бюджетной системы.

По степени разделения власти м/у центром и административно-территориальными образованиями все государства подразделяются на:

Унитарные;

Федеративные;

Конфедеративные.

Унитарное (единое) государство – это форма государственного устройства, при которой административно-территориальные образования не имеют собственной государственности или автономии. В стране действует единая конституция, общие для всех систем права и единые органы власти, централизованное управление экономическими, социальными и политическими процессами в государстве. Бюджетная система унитарного государства состоит из 2 звеньев – государственного и местного бюджетов.

Федеративное (объединенное) государство – это форма государственного устройства, при которой государственные образования или административно-территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах распределенных м/у ними и центром компетенций. Бюджетная система федеративных государств трехзвенная и состоит из федеративного бюджета, бюджетов членов федерации и местных бюджетов.

Конфедеративное (союзное) государство – это постоянный союз суверенных государств, созданный для достижения политических или военных целей. Бюджет такого государства формируется из взносов входящих в конфедерацию государств. У государств – членов конфедерации существуют свои бюджетные и налоговые системы.

Бюджетная система России состоит из 3 звеньев:

n федерального бюджета РФ;

n бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований, называемых бюджетами субъектов Федерации, или региональными бюджетами. К ним относятся: республиканские бюджеты республик в составе РФ, бюджеты краевые, областные, автономных образований, а также городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга;

n местных бюджетов (городские, районные, поселковые, сельские).

Бюджетная система призвана играть важную роль в реализации финансовой политики государства, цели которой обусловливаются его экономической политикой.

Сегодня бюджетная система России состоит из федерального бюджета, 21 республиканского бюджета, 56 краевых и областных бюджетов, включая 1 автономную область, городских бюджетов Москвы и Санкт-Петербурга, 10 окружных бюджетов автономных округов и около 29 тысяч местных бюджетов.

Федеральный бюджет служит основным финансовым планом государства, утверждаемым Федеральным Собранием (принимается Государственной Думой и одобряется Советом Федерации) и имеющим статус федерального закона. Через федеральный бюджет мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для последующего их перераспределения и использования для целей государственного регулирования экономического развития страны и реализации социальной политики. Кроме того за счет средств федерального бюджета покрываются такие затраты, как содержание органов государственного управления, обеспечение потребностей обороны страны, финансовая помощь субъектам Федерации, обслуживание госдолга, пополнение государственных запасов.

Бюджетное устройство определяется Бюджетным кодексом РФ, который устанавлива­ют виды бюджетов, действующих на территории страны, место и роль каждого из них, принципы их функционирования и взаимосвязи.

Бюджетное устройство страны определяется ее государственным устройством, т.к. в унитарном государстве бюджетная система состоит из двух уровней - государственного бюджета и местных бюджетов, а для федеративного государства характерны три уровня – федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты.

Бюджетная система Российской Федерации представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетная система Российской Федерации состоит избюджетов трех уровней:

1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

2) бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориаль-ных государственных внебюджетных фондов;

3) местные бюджеты, в том числе:

бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

бюджеты городских и сельских поселений;

бюджеты муниципальные внебюджетных фондов (Бюджетным кодексом РФ не предусмотрены, но местные органы самоуправления имеют право образовывать и использовать внебюджетные фонды для развития инфраструктуры территории и решения других задач).

Каждый из бюджетов служит финансовой базой для деятельности соответствующих государственных и местных органов власти.

Основными принципами бюджетной системы являются:

1. Принцип единства бюджетной системы означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

2. Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.

3. Принцип самостоятельности бюджетов означает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, самостоятельно осуществлять бюджетный процесс , за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом, устанавливать налоги и сборы, подлежащие зачислению в соответствующие бюджеты, определять формы и направления расходования средств бюджетов и др.

4. Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными настоящим Кодексом.

5. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов , означает, что все доходы и расходы бюджетов, иные обязательные поступления, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме.

6. Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

7. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

8. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

9. Принцип гласности означает обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;

10. Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходовбюджета.

11. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

  • – состав бюджетного устройства Российской Федерации;
  • – структуру бюджетной системы Российской Федерации;
  • – определение бюджета;

уметь

  • – охарактеризовать принципы бюджетной системы Российской Федерации;
  • – различать состав консолидированных бюджетов РФ, субъектов РФ и муниципальных районов;

владеть навыками

– оперирования основными понятиями бюджетного процесса в Российской Федерации.

Форма территориально-политического устройства страны (унитарная или федеративная) является определяющим фактором при построении бюджетной системы государства. Федеративный тип государственного устройства предопределил трехуровневую структуру бюджетной системы РФ. В данной главе рассмотрены основы бюджетного устройства РФ, последовательно рассмотрены уровни бюджетной системы РФ, приведены основные показатели федерального бюджета за период с 2010 по 2015 гг. Обозначены последние новации бюджетного процесса, в частности, внедрение в основу бюджетного планирования принципа "скользящей трехлетки". В главе также определен состав бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, приведены их некоторые особенности. Раскрыты принципы бюджетной системы РФ в соответствии с новым бюджетным законодательством.

Ключевые понятия

Бюджетная система РФ, уровни бюджетной системы, консолидированный бюджет, бюджетные фонды, государственные внебюджетные фонды, принципы бюджетной системы РФ

Бюджетная система Российской Федерации

Бюджетное устройство РФ определяется исходя из положений БК. Так, в состав бюджетного устройства РФ входят: 1) бюджетная система РФ; 2) бюджетная классификация РФ; 3) принципы бюджетной системы РФ.

Структура бюджетной системы государства во многом определяется типом его государственного устройства.

Исторически сложились две основные формы территориально-политического устройства государства: унитарная и федеративная.

Унитарное государство представляет собой единое целое, составные части которого не обладают политической самостоятельностью. Для унитарного государства характерна единая централизованная правовая и политическая организация, действующая на всей территории страны. Унитарная модель территориального устройства получила наибольшее распространение в современном мире (Великобритания, Италия, Япония, Франция и др.). Бюджетная система в унитарном государстве включает только два уровня: государственный бюджет и многочисленные местные бюджеты.

Федеративное государство – более сложное, чем унитарное, потому как составные части такого государства, именуемые субъектами федерации, обладают определенной политической и экономической самостоятельностью. На территории отдельных субъектов, таких как республики, действуют свои собственные конституции. Наряду с федеральной системой законодательной, исполнительной и судебной власти существуют аналогичные органы государственной власти субъектов федерации. Одним из наиболее сложных вопросов при федеративном государственном устройстве является разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Отсюда же возникает сложность во взаимоотношениях федерации со своими субъектами. Федеративная форма государственного устройства присуща наиболее крупным государствам, таким как: Австралия, Германия, Индия, Канада, США и др. В федеративном государстве и бюджетная система более сложная, она состоит из трех уровней: 1) государственный (федеральный) бюджет; 2) бюджеты членов федерации (штатов – в США, провинций – в Канаде); 3) местные бюджеты.

Вместе с тем в последнее время наметилась тенденция смешения характеристик различных государственных устройств и соответственно бюджетных систем, т.е. характеристики, присущие, например, унитарному государству, можно наблюдать в федеративном государстве, и наоборот.

Федеративное устройство России закреплено в Конституции РФ. Таким образом, федеративный тип государственного устройства предопределил трехуровневую структуру бюджетной системы РФ.

Согласно Конституции РФ федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

Рис. 4.1.

Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, которые равноправны между собой.

В составе бюджетов бюджетной системы РФ (без учета государственных внебюджетных фондов) находятся: федеральный бюджет, 22 бюджета республик, девять бюджетов краев, 46 бюджетов областей, три бюджета городов федерального значения, один бюджет автономной области, четыре бюджета автономных округов, а также около 23 тыс. местных бюджетов (бюджетов муниципальных образований).

Вплоть до 2005 г. в БК и НК не существовало разделения местных бюджетов на территориальные и поселенческие. О необходимости внесения изменений в бюджетное и налоговое законодательство с целью упорядочения бюджетного устройства субъектов РФ было заявлено в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года, утвержденной постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584.

До 1995 г. существовало три уровня административно-территориального деления и, соответственно, три уровня бюджетной системы субъектов РФ: 1) региональный (субъектов РФ); 2) районов и городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения; 3) городов районного значения, поселков, сельских администраций, районов в городах.

Принятый в 1995 г. Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" допускал различные трактовки функций и предметов ведения местного самоуправления, не содержал четких критериев их отделения от государственных функций и не устанавливал четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных типов и территориальных уровней. Возникла ситуация, в которой возможность разграничения этих полномочий законами субъектов РФ сдерживалась неопределенностью норм о территориальных основах местного самоуправления.

В результате в большинстве субъектов РФ муниципальные образования и местные бюджеты были сформированы на уровне бывших городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, были переведены на сметное финансирование. В отдельных субъектах РФ муниципальные образования и местные бюджеты были созданы на уровне городов, поселков, сельских администраций, в ряде субъектов РФ формально появились два уровня муниципальных образований, при этом реально бюджетный процесс осуществляется только на уровне районов.

Таким образом, фактически в Российской Федерации на местном уровне по-прежнему существовало два административных уровня, на которых осуществлялось управление общественными финансами. Однако БК и НК регулировали только один уровень местных бюджетов (налогов) и налогово-бюджетных полномочий, не разделяя муниципальные образования на территориальные и поселенческие. Это повлекло за собой целый ряд существенных недостатков, которые блокировали развитие и бюджетной системы, и местного самоуправления.

В этой связи в БК были внесены соответствующие изменения, которые позволяют формирование в субъектах РФ местных бюджетов разных типов (уровней), была определена сфера их расходных полномочий, отвечающая предметам ведения органов местного самоуправления, введены единые принципы формирования доходов местных бюджетов разных типов и выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Одновременно в НК были уточнены налоговые полномочия органов местного самоуправления.

БК содержит следующее определение бюджета:

Бюджет – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Главенствующую роль в бюджетном процессе в Российской Федерации занимает федеральный бюджет .

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации. При этом использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, не допускается.

Таблица 4.1. Основные характеристики федерального бюджета на 2010–2015 гг., млрд руб.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов.

В связи с реформированием бюджетного процесса, одним из направлений которого был переход к среднесрочному финансовому планированию всех бюджетов бюджетной системы РФ, БК предусмотрено ежегодное составление и утверждение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ на три года (очередной финансовый год и плановый период). Данное нововведение позволяет обеспечить преемственность и предсказуемость не только бюджетной, но и макроэкономической, налоговой и денежно-кредитной политики.

Очередной финансовый год – год, следующий за текущим финансовым годом.

Плановый период – два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом.

В основу бюджетного планирования положен принцип "скользящей трехлетки", при котором ранее утвержденные проектировки второго и третьего года трехлетнего периода становятся основой следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года.

При этом утверждение законом проектировок на второй и третий год не означает запрета на их корректировку в следующем бюджетном цикле. Таким образом, с одной стороны, обеспечивается стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок и, с другой стороны, возможность их реагирования на меняющуюся ситуацию, реализацию новых приоритетов бюджетной политики.

В условиях нового бюджетного законодательства в Российской Федерации в 2007 г. впервые произошло формирование и утверждение федеральных законов о федеральном бюджете и о бюджетах государственных внебюджетных фондов на среднесрочной основе:

  • – Федеральный закон от 21.07.2007 № 182-ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов";
  • – Федеральный закон от 21.07.2007 № 183-Φ3 "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов";
  • – Федеральный закон от 21.07.2007 № 184-ФЗ "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов";
  • – Федеральный закон от 24.07.2007 № 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов".

Внедрение среднесрочного бюджетирования является несомненно положительным фактором для бюджетной системы РФ. Вместе с тем переход к трехлетним бюджетам ставит задачу повышения качества финансового планирования и прогнозирования для органов государственной власти, ответственных за их подготовку.

Следующим после федерального бюджета звеном бюджетной системы РФ являются бюджеты субъектов РФ .

Каждый субъект РФ имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда.

Бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ.

Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта РФ. При этом использование органами государственной власти субъектов РФ иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств субъектов РФ не допускается.

БК органам государственной власти субъектов РФ предоставлено право выбора между утверждением бюджета субъекта РФ на три года либо на очередной финансовый год.

В случае, если проект бюджета субъекта РФ составляется и утверждается на очередной финансовый год, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план субъекта РФ.

Третий уровень бюджетной системы РФ представляют местные бюджеты .

В Российской Федерации каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. При этом использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

Органам местного самоуправления также предоставлено право выбора между утверждением бюджета на три года или на очередной финансовый год. При этом в случае, если проект бюджета муниципального района (проект бюджета городского округа) составляется и утверждается на очередной финансовый год, местная администрация муниципального района (городского округа) разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план муниципального района (городского округа).

Аналогичная мера предусмотрена и для бюджетов поселений. В случае, если проект бюджета поселения составляется и утверждается на очередной финансовый год, муниципальным правовым актом представительного органа поселения могут быть предусмотрены разработка и утверждение среднесрочного финансового плана поселения.

В состав бюджетной системы РФ входят также бюджеты государственных внебюджетных фондов , предназначенные в соответствии со ст. 13 БК, как и федеральный бюджет, для исполнения расходных обязательств Российской Федерации.

При этом расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством РФ, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов РФ.

Средства бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ являются федеральной собственностью, не входят в состав других бюджетов и изъятию не подлежат.

БК определен состав бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также порядок их составления, представления и утверждения. Так, в состав бюджетов государственных внебюджетных фондов входят бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.

Бюджетами государственных внебюджетных фондов РФ являются: 1) бюджет Пенсионного фонда РФ; 2) бюджет Фонда социального страхования РФ; 3) бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов являются бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ составляются органами управления указанных фондов на очередной финансовый год и плановый период.

Проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов представляются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ на рассмотрение законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ одновременно с проектами законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ.

Финансовый год для бюджетов бюджетной системы РФ соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

В составе бюджетной системы РФ образовываются консолидированные бюджеты.

Консолидированный бюджет – свод бюджетов бюджетной системы РФ на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами.

Структура консолидированных бюджетов в Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов) представлена на рис. 4.2.

Рис. 4.2.

Федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) образуют консолидированный бюджет РФ .

Показатели доходов и расходов консолидированного бюджета РФ представлены на рис. 4.3.

Рис. 4.3.

Из представленной диаграммы следует, что за период с 2007 и 2008 гг. консолидированный бюджет РФ исполнялся со значительным превышением доходов над расходами, в период 2009 и 2010 гг. в условиях финансовой неопределенности тенденция была обратной. Показатели консолидированного бюджета РФ используются финансовыми органами в аналитических целях, в частности, для выявления процентного соотношения между показателями федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ.

Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта РФ .

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района .

Консолидированные бюджеты не подлежат утверждению в законодательном порядке и используются для аналитических целей в качестве информационной базы при разработке бюджетной политики соответствующей территории.

Организация бюджетной системы, ее структура и принципы построения связаны с понятием бюджетного устройства. Бюджетное устройство включает бюджетную систему и принципы ее построения (схема 6.1). Кроме того, непосредственно связаны с бюджетным устройством и могут изучаться в качестве раздела бюджетного устройства межбюджетные отношения, т. е. отношения по предоставлению финансовой помощи и выравниванию уровня обеспеченности бюджетов достаточным объемом доходов для реализации компетенций.

Согласно легальному определению бюджетная система - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ , местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов.

В целом бюджетная система может пониматься двояко. Во-первых, под ней подразумеваются отношения, связанные с бюджетом, включая доходы, расходы , полномочия участников бюджетного процесса , а также межбюджетные отношения и др. За пределами бюджетной системы в этом случае (не всегда) остается бюджетный процесс, а также правовое регулирование ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Такой подход, характерный для экономических исследований, можно назвать макросистемным, так как здесь понятие бюджетной системы расширяется до понятия всех государственных финансов , зачастую включая налоговую систему и децентрализованные финансы.

Отчасти разрешил данную коллизию Конституционный Суд РФ , указав на ключевое значение принципа единства государственной власти и целостности государства. Конституционный Суд РФ неоднократно озвучивал следующую позицию: бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты не существуют изолированно, а являются частью финансовой системы Российской Федерации.

Очевидно, что исключение местных бюджетов из бюджетной системы Российской Федерации привело бы к ситуации, когда в государстве одновременно существовало бы неопределенное количество бюджетных систем, что означало бы разрушение сложившегося и устоявшегося на протяжении десятков лет порядка и угрозу экономической безопасности России (схема 6.4).

Федеративной модели бюджетной системы предшествовала модель государственного бюджета, примером которой может служить бюджетная система Союза ССР. В настоящее время государственный бюджет сохранился в Китайской Народной Республике, Республике Беларусь. В Союзе ССР в течение нескольких десятков лет в рамках единого государственного бюджета объединялись союзный (центральный) бюджет, государственные бюджеты союзных республик в составе СССР и бюджет социального страхования (предшественник современных государственных внебюджетных фондов). Государственные бюджеты республик в составе СССР делились на республиканские (центральные) и областные, районные, поселковые и другие бюджеты в соответствии с административно-территориальным делением. Единый государственный бюджет позволял балансировать доходы и расходы между всеми входящими в его состав бюджетами, что исключало их дефицит и споры, связанные с межбюджетными отношениями (схема 6.5).

После развала Союза ССР были упразднены государственный и союзный бюджеты, а роль балансирующего центра взял на себя федеральный бюджет, будучи изначально по своей природе республиканским (центральным) бюджетом.

Количество уровней бюджетной системы в любой модели, как правило, связано с административно-территориальным устройством государства.

Федеративная Республика Германия является федеративным государством и имеет сходную с Российской Федерацией бюджетную систему, где есть федеральный бюджет, бюджеты регионов (земель), составляющих Федерацию, и местные бюджеты.

Китай при унитарном устройстве имеет бюджеты пяти иерархических уровней: 1) бюджет центрального правительства (государственный); 2) бюджеты провинций, а также бюджеты автономных районов и муниципалитетов, подчиненных непосредственно центральному правительству; 3) бюджеты городов, имеющих административно-территориальное деление на районы и префектуры; 4) бюджеты уездов и городов, не имеющих административно-территориального деления на районы и префектуры; 5) бюджеты поселков, национальных поселков и небольших городов.

В первоначальный период развития бюджетной системы Российской Федерации существовало значительное количество целевых бюджетных фондов, которые были созданы для решения определенных государственных задач. До 2001 г. в Российской Федерации существовали:

  • Федеральный дорожный фонд Российской Федерации;
  • Федеральный экологический фонд Российской Федерации;
  • Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;
  • Фонд управления , изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов;
  • Федеральный фонд Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции;
  • Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов;
  • Государственный фонд борьбы с преступностью ;
  • Фонд контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации;
  • Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии;
  • Фонд по охране озера Байкал;
  • иные.

Данные фонды определялись как целевые бюджетные фонды, которые образуются в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов и должны использоваться на цели, соответствующие назначению целевых фондов.

Неограниченным было и число целевых бюджетных фондов на уровне субъектов РФ .

На региональном уровне в разное время создавались внебюджетные и бюджетные фонды в целях реализации планов жилищного строительства, дорожного строительства, инвестирования по направлениям социально-экономического развития, поддержки малого и среднего предпринимательства, природоохранных и экономических мероприятий, поддержки и развития социальной инфраструктуры и социальной защиты низкооплачиваемых слоев населения.

Средства региональных внебюджетных фондов формировались за счет:

  • процентов по целевым ссудам;
  • платы за оказание разного рода услуг;
  • установленных законодательством субъекта РФ обязательных отчислений;
  • добровольных имущественных взносов;
  • специальных штрафов за загрязнение окружающей среды;
  • сборов с отдельных категорий участников экономической деятельности, иных сумм.

В одних случаях государственные бюджетные и внебюджетные фонды субъектов РФ являлись частью расходов и доходов регионального бюджета, в других - представляли собой самостоятельную некоммерческую организацию . Например, согласно Закону Республики Ингушетия «О государственных внебюджетных фондах Республики Ингушетия» государственными внебюджетными фондами Республики Ингушетия являются не имеющие членства некоммерческие организации, учреждаемые органами государственной власти .

С 2001 г. вышеперечисленные целевые бюджетные фонды в Российской Федерации были ликвидированы. Однако с 2002 г. они появились вновь. Отличием этих фондов от существующих ранее являлось то, что они были направлены не на развитие отдельных направлений и отраслей народного хозяйства, а на регулирование межбюджетных отношений.

При этом следует заметить, что целевые бюджетные фонды в некоторых областях проявили заметную жизнеспособность. В частности, это дорожные фонды, средства которых направлены на финансирование затрат, связанных с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего пользования. В настоящее время дорожный фонд - часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов. Расходы на дорожное хозяйство (на федеральном уровне) осуществлялись и через бюджетные ассигнования, предусмотренные Федеральному дорожному агентству. Другой пример касается созданной в 2008 г. государственной корпорации Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства, срок существования которой ограничен законом.

С 2002 г. в Российской Федерации появились такие бюджетные фонды, как Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (образуется из дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ), Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития.

С 2006 г. в составе федерального бюджета были образованы Инвестиционный фонд Российской Федерации и инвестиционные фонды субъектов РФ - как часть средств бюджетов, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства.

С 2003 г. появился бюджетный фонд нового вида - Стабилизационный фонд, который в отличие от резервных фондов Президента Российской Федерации , Правительства Российской Федерации , высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, местных администраций можно назвать резервным фондом всего государства . На базе Стабилизационного фонда были созданы Резервный фонд Российской Федерации и Фонд национального благосостояния (Фонд будущих поколений).

Стабилизационный фонд Российской Федерации представлял собой часть средств федерального бюджета, которые аккумулировались за счет превышения цены на нефть над ее базовой ценой, подлежал обособленному учету , управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета, т. е. вместе с заменившими его Резервным фондом и Фондом будущих поколений, безусловно, может быть отнесен к типу суверенных фондов, которые заслуживают особого рассмотрения.

Суверенные фонды

Термин «суверенный фонд благосостояния» был введен в научный оборот в 2005 г. А. Розановым, который определил такие фонды методом исключения: принадлежащие государствам активы, не являющиеся государственными пенсионными фондами или резервными активами, поддерживающие национальные валюты.

Суверенные фонды не являются также государственными международными золотовалютными резервами и инвестиционными фондами (прямых инвестиций , взаимными фондами, хедж-фондами и др.)575.

Выделяются следующие признаки суверенных фондов: активы фондов находятся в государственной собственности ; они обособлены от иных государственных активов и обязательств (признак «суверенности»); фонды созданы для достижения различных публичных целей (например, страхование от рисков кризисных явлений в экономике , избавление от нежелательной ликвидности, сбережение средств для будущих поколений); деятельность по управлению фондами не связана с осуществлением денежно-кредитной и валютной политики, управлением публичными пенсионными фондами. Кроме того, фонды формируются при помощи определенного набора источников (например, профицит платежного баланса, поступления от экспорта определенных товаров и т. д.).

Считается, что первые суверенные фонды появились в американском штате Техас, где в 1854 г. был основан фонд в целях финансирования государственного начального и среднего образования, который формировался за счет поступлений от аренды земель штата. В 1876 г. был создан резервный фонд для финансирования образования в университетах штата (в особенности в Техасском университете агрокультуры и машиностроения), который существует и по сей день; управление им осуществляет основанная в 1996 г. управляющая компания Университета Техас.

Появлению суверенных фондов способствовали открытия и разработка месторождений нефти, а затем и других полезных ископаемых, и первыми источниками их формирования были доходы от экспорта природных ресурсов: нефти (Кувейт, штат США Аляска, Норвегия, Венесуэла, Оман), меди (Чили), фосфатов (Кирибати)580, алмазов (Ботсвана). Впоследствии суверенные фонды, формируемые посредством таких источников, получили название «сырьевых».

Документом международной рабочей группы по подготовке свода общепринятых принципов и практик деятельности суверенных фондов МВФ, получившим известность как «Принципы Сантьяго», суверенные фонды определены как специализированные инвестиционные фонды или структуры, находящиеся в собственности сектора государственного управления . Создаваемые в целях достижения макроэкономической стабильности и повышения качества управления государственными финансами, такие фонды владеют и управляют активами для выполнения финансовых задач и реализуют инвестиционные стратегии, включающие инвестирование в зарубежные финансовые активы.

Источниками формирования суверенных фондов обычно выступают профицит платежного баланса, государственные операции с иностранной валютой, поступления от приватизации , бюджетный профицит и доходы от товарного экспорта биржевых товаров. Они представляют собой разнородную группу, состоящую из бюджетных стабилизационных фондов, сберегательных фондов, корпораций по инвестированию резервов, фондов развития и пенсионных резервных фондов без прямых пенсионных обязательств.

По источникам образования суверенные фонды делятся на товарные, или сырьевые (commodity-based funds), и нетоварные, или несырьевые (non-commodity-based funds), фонды, получающие активы из валютных резервов государства. В качестве особой разновидности выделяют суверенные фонды, финансируемые за счет прибыли от добычи природных невозобновляемых ресурсов (non-renewable resource funds) 583. Несырьевые суверенные фонды, формируемые за счет профицита государственного бюджета и дополнительных источников (например, приватизации), малочисленны в сравнении с сырьевыми (Сингапур, Малайзия, Китай, Новая Зеландия, Австралия и т. д.) (схема 6.13).

По основным целям деятельности суверенные фонды подразделяются на:

  • стабилизационные фонды, создаваемые государствами, богатыми природными ресурсами;
  • сберегательные фонды, распределяющие накопленные материальные ценности между поколениями;
  • резервные инвестиционные корпорации для снижения издержек от сохранения резервов или реализации инвестиционной политики с высокой доходностью;
  • фонды развития, создаваемые для финансирования приоритетных социально-экономических проектов;
  • резервные пенсионные фонды, имеющие пенсионные или какие-либо неопределенные обязательства на государственном балансе.

Суверенные фонды могут также рассматриваться как субъекты международных инвестиционных отношений. С этой точки зрения особое значение имеет проблема защищенности инвестиций суверенных фондов от претензий, возникающих из государственных заимствований, как ключевое условие их функционирования. В этом смысле их международный статус напоминает статус золотовалютных резервов.

По правовым основаниям деятельности можно выделить суверенные фонды: действующие на основании законов (большинство, например, в Австралии, Норвегии, провинции Альберта (Канада), Сан-Томе и Принсипи, Восточном Тиморе и Российской Федерации); действующие на основании указов глав государств (Азербайджан, Казахстан). Для создания постоянного резервного фонда Аляски были внесены изменения в конституцию .

По организационно-правовой форме суверенные фонды могут быть:

  • независимыми юридическими лицами (Государственный нефтяной фонд Азербайджана, Инвестиционное управление Кувейта, Корейская инвестиционная корпорация, Инвестиционное управление Катара и Инвестиционное управление Абу-Даби в ОАЭ, Инвестиционное агентство Брунея, Национальный пенсионный резервный фонд Ирландии, Фонд будущего Австралии);
  • государственными корпорациями, деятельность которых регламентирована законом (Государственная инвестиционная корпорация и компания Темасек (Temasek) в Сингапуре, Китайская инвестиционная корпорация);
  • отдельными денежными счетами, принадлежащими правительству, без образования юридического лица (Государственный пенсионный фонд «Глобальный» Норвегии, Резервный фонд и Фонд национального благосостояния в Российской Федерации).

Наконец, с точки зрения интеграции в бюджетную систему суверенные фонды могут быть входящими в состав государственного (центрального, национального, федерального) бюджета (Норвегия, Казахстан и Российская Федерация) и внебюджетными (Азербайджан)584.

Отчеты фондов, их достоверность должны подтверждаться независимым внешним аудитором из частного сектора или органом государственного финансового контроля (в Российской Федерации это Счетная палата, в провинции Альберта Канады - Генеральный ревизор).

Существуют и иные дополнительные основания классификации суверенных фондов.

Появление суверенных фондов в Российской Федерации ведет отсчет с Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2001 г., согласно которому «…часть бюджета должна строиться на источниках доходов, связанных с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой. Она может формировать резерв для обеспечения стабильного развития в менее благоприятные годы, а также для решения масштабных стратегических задач. По этой части возможны и должны обсуждаться и поправки, и замечания. Полагаю, что такого рода разделение бюджета позволит предотвратить проедание дополнительных доходов».

В 2004 г. в Бюджетный кодекс РФ была введена новая глава 13.1 «Стабилизационный фонд Российской Федерации» (далее также - Фонд), которая раскрывала понятие Стабилизационного фонда РФ, порядок его формирования и использования средств, порядок управления, учет и отчетность по операциям со средствами Фонда. Стабилизационный фонд РФ являлся частью федерального бюджета, но подлежал уже обособленному учету. Его формирование происходило за счет дополнительных доходов федерального бюджета, образуемых в результате превышения цены на нефть сырую марки «Юралс» над ее базовой ценой и остатков средств федерального бюджета на начало финансового года. Средства Стабилизационного фонда РФ могли использоваться на финансирование дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой, если накопленный объем Фонда превышал 500 млрд руб. Объемы использования средств Фонда определялись федеральным законом о бюджете на соответствующий финансовый год. В 2005 г. часть средств была направлена на погашение внешних долгов Российской Федерации и покрытие дефицита Пенсионного фонда.

В 2008 г. Стабилизационный фонд был преобразован в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (в первой редакции - Фонд будущих поколений)589. Резервный фонд создавался с целью минимизации рисков российской экономики в случае резкого падения цен на энергоносители на мировых рынках , а Фонд национального благосостояния - с целью обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации и сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ.

Резервный фонд формируется за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в случае, если накопленный объем средств фонда не достигает его нормативной величины.

Фонд национального благосостояния формируется за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает его нормативной величины. Можно сказать, что Резервный фонд и Фонд национального благосостояния представляют собой сообщающиеся сосуды: при избытке доходов Резервного фонда его часть переходит в Фонд национального благосостояния (схема 6.14).

Средства Резервного фонда могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов, номинированных в разрешенной иностранной валюте (долларах США, евро, фунтах стерлингов, австралийских долларах, канадских долларах, швейцарских франках и иенах):

  • депозиты и остатки на банковских счетах в иностранных банках и кредитных организациях и в Банке России .

Средства Фонда национального благосостояния могут размещаться в разрешенную иностранную валюту и следующие виды финансовых активов:

  • долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков;
  • долговые обязательства международных финансовых организаций;
  • депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях, в Банке России, государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»;
  • долговые обязательства и акции юридических лиц, в том числе российские ценные бумаги ;
  • паи (доли участия) инвестиционных фондов;
  • субординированные депозиты в российских кредитных организациях и субординированные облигации российских кредитных организаций, связанные с финансированием проектов, на основании распоряжений Правительства Российской Федерации.

Основные функции, связанные с принятием управленческих решений, осуществляет Минфин России, тогда как Банк России выполняет техническую работу, связанную с обеспечением их реализации. Средства нефтегазовых доходов федерального бюджета, Резервного фонда и Фонда национального благосостояния учитываются на отдельных счетах, открытых Казначейству России в Банке России на основании договора банковского счета (схема 6.15).

Одним из инструментов бюджетной политики, связанной с регулированием суверенных фондов в Российской Федерации, является так называемое бюджетное правило. Оно представляет собой закрепленную в БК РФ цену отсечения как ориентир для направления доходов на расходы и сбережения в суверенные фонды или, наоборот, из суверенных фондов - на расходы бюджета.

Бюджетное правило относится к категории инструментов бюджетной политики, именуемых фискальными правилами (numerical fiscal rules), которые можно определить как долгосрочные ограничения на фискальную политику государства, устанавливающие предельные количественные значения для определенных макроэкономических показателей.

Способы регулирования межбюджетных отношений

Первым направлением межбюджетного регулирования является правильное (в соответствии с принципом субсидиарности) распределение источников доходов и компетенции по расходам между центром и регионами.

Второе направление межбюджетного регулирования - предоставление финансовой помощи, которое должно осуществляться по прозрачной и объективной методике в определенных законом случаях и формах.

Финансовая помощь, предоставляемая, как правило, из бюджетов вышестоящего уровня - нижестоящим, осуществляется в форме субсидий, дотаций и субвенций и в зависимости от цели может быть инвестиционной (для реализации инвестиционных проектов), текущей, выравнивающей и стимулирующей (схема 6.16).

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидии и субвенции именуются межбюджетными трансфертами. Они являются средствами, предоставляемыми одним бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Помимо дотаций, субсидий и субвенций допускаются иные формы межбюджетных трансфертов (схема 6.17).

Дотации - это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Субсидии - средства, предоставляемые в целях софинансирования расходов за счет двух и более бюджетов.

Субвенции - целевые средства, выделяемые в случае возложения на бюджеты выполнения расходных обязательств , закрепленных за вышестоящим бюджетом.

В отличие от дотаций субсидии и субвенции имеют целевой характер, но, как и дотации, являются безвозмездными и безвозвратными. Субсидии, предоставляемые для инвестиций , могут сопровождаться передачей имущества или имущественных прав на создаваемую собственность . Как правило, дотации, субсидии и субвенции выступают в качестве текущей финансовой помощи.

Еще одной формой межбюджетных отношений является бюджетный кредит , который предоставляется из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы на платной и возмездной основе.

Источники предоставления межбюджетных трансфертов учтены в федеральном бюджете особым образом. Они выделены среди расходов бюджета в Фонд финансовой поддержки регионов (для дотаций), Фонд компенсаций (для субвенций) и Фонд софинансирования расходов (для субсидий) (схема 6.18).

В части регулирования финансовых отношений между центром и регионами интересен опыт Федеративной Республики Германия, конституция которой содержит раздел, посвященный публичным финансам . Федерация может оказывать финансовую помощь из своего бюджета землям и общинам, только если их собственных ресурсов недостаточно для осуществления проекта. Конституция Германии содержит положение о том, что Федерация и земли раздельно несут расходы на решение своих задач, а решение федеральных задач центром должно сопровождаться доведением до земель необходимых финансовых ресурсов. В отличие от российской практики, в Германии финансовая помощь из центра поступает исключительно на инвестиционные цели (ст. 104а Основного закона ФРГ). В то же время во исполнение принципа гармонизации отдельным конституционным законом устанавливается порядок выравнивания финансовых возможностей земель.

В рамках модели государственного бюджета во избежание дисбаланса в бюджетной системе бюджеты нижестоящих публично-правовых образований утверждаются (согласовываются) вышестоящими органами власти . Такая практика сохранилась, например, в Китае, во Франции, во многих унитарных государствах . Следует, однако, подчеркнуть мировую тенденцию перехода к сложным межбюджетным отношениям по образцу федеративных.

В отношении бюджетной системы Российской Федерации следует отметить то обстоятельство, что она постоянно эволюционирует под влиянием международного опыта и в зависимости от изменений в государственно-территориальном устройстве, сохраняя историческое своеобразие (схема 6.19).

Схема 6.1.


Схема 6.2.


Схема 6.3.


Схема 6.18.

БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО

определяется государственным устройством и включает в себя два составляющих элемента: а) бюджетную систему;

б) принципы построения бюджетной системы. Бюджетная система любого государства строится в соответствии с государственным и административно-территориальным делением. Поэтому в конфедеративном, федеративном и унитарном государствах оно будет разным. РФ является федеративным государством, включающим в себя республики, края, области, города федерального подчинения, автономную область и автономные округа как субъекты Федерации. В связи с разграничением компетенции между РФ и субъектами РФ вытекает необходимость существования федерального бюджета и бюджетов каждого из ее субъектов. А наличие административно-территориальных образований в рамках субъектов РФ предполагает и наличие местных бюджетов.

Горбунова О.Н.


Энциклопедия юриста . 2005 .

Смотреть что такое "БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО" в других словарях:

    По бюджетному законодательству РФ организациябюджетной системы, принципы ее построения. Бюджетное устройство в РФ основывается на принципах единства, полноты, реальности, гласности и са мостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему … Финансовый словарь

    Юридический словарь

    Структурное отображение бюджетной системы в виде правил и форм построения и организации бюджетов, а также межбюджетных отношений. Словарь бизнес терминов. Академик.ру. 2001 … Словарь бизнес-терминов

    Бюджетное устройство рф - (англ. organization of budget system of RF) по бюджетному законодательству РФ организация бюджетной системы РФ, а также бюджетная классификация РФ и принципы … Энциклопедия права

    БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО - организационно правовое построение бюджетной системы, позволяющее выделить в ее составе структурные подразделения (виды бюджетов, звенья) и определить формы взаимосвязей между ними; базируется на государственном устройстве, отражая взаимосвязи,… … Финансово-кредитный энциклопедический словарь

    Бюджетное устройство - это организация бюджетной системы, принципы ее построения. Бюджетное устройство в РСФСР основывается на принципах единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РСФСР. Закон РСФСР от 10.10 … Словарь юридических понятий

    бюджетное устройство - организация бюджетной системы и принципы ее построения … Большой юридический словарь

    Бюджетное устройство рф - (англ. organization of budget system of RF) по бюджетному законодательству РФ организация бюджетной системы РФ, а также бюджетная классификация РФ и принципы бюджетной системы РФ. Б.у. РФ определяется в соответствии с разд. I ч. 2 БКРФ* … Большой юридический словарь

    Бюджетное устройство - организационные принципы и структура построения бюджетной системы … Краткий словарь основных лесоводственно-экономических терминов

    Бюджетное устройство - это регламентируемая нормами права система принципов построения бюджетной системы … Большой юридический словарь

Книги

  • Бюджетное устройство России: Монография , Пешкова Х.В.. В монографии рассматриваются теоретико-правовые вопросы содержания финансово-правовой категории «бюджетное устройство государства», обосновывается ее понимание как юридической конструкции…
  • Бюджетное устройство Российской Федерации Теория и практика Монография , Сабитова Н.. Монография посвящена актуальным проблемам бюджетного устройства Российской Федерации, которое развивается с 1991 года в рамках федеративного государства. Рассмотрена эволюция бюджетного…